Marta Cullberg Weston, 1998

En ny säkerhetsregim inför 2000-talet.
Prevention, konfliktlösning & fredsbyggande

DEL III. KONFLIKTFÖREBYGGANDE ÅTGÄRDER OCH STRUKTURER

FN-stadgans kapitel 6 (artikel 33, 34 osv) stadgar att parterna i en konflikt ska försöka lösa den med fredliga medel. Alldeles för många konflikter har tillåtits att övergå i våldshandlingar, vilket skadar alla parters intressen. För att förändra detta behövs ett nytt globalt säkerhetstänkande.

Konflikter har sin rot i "the minds of men", men orsaken till att de utvecklas till konflikter har ofta med den omgivande situationen att göra. De flesta konflikter har en komplicerad bakgrund med orsaker såväl kanske i bristande (natur-) resurser eller ekonomisk stagnation (som orsakar frustration) som i emotionella behov (av makt, upprättelse etc) hos ledare eller kanske i identitetsbehov hos befolkningen. En analys av konfliktens bakgrund visar ofta att såväl ekonomiska, sociala, miljömässiga och demografiska faktorer som psykologiska behov och maktbehov har spelat in i konfliktens uppbyggnadsskede. Det understryker vikten av en tvärvetenskaplig analys av konflikter och tvärfackliga ansträngningar för att förhindra och lösa konflikter.

De Svenska Yrkesgrupperna mot Kärnvapen är en av dessa tvärfackliga organisationer, som kan bidra med kunskap och erfarenheter som täcker olika vinklingar av säkerhetsaspekter i samhället. 

Min analys kommer av naturliga skäl att ha en slagsida åt det psykologiska hållet, men just från en psykologisk ståndpunkt är jag den förste att understryka vikten av strukturer i samhället, som kan tillgodose grundläggande mänskliga behov och som också kan bidra till att hålla den mänskliga ångesten inom rimliga ramar. Därför kommer min analys faktiskt i centrala delar att handla om hur man kan bygga upp civilsamhället och det internationella systemet, så att det ger ramar där konflikter kan hanteras utan att leda till våld samtidigt som det tillgodoser grundläggande mänskliga behov.

Jag ska här försöka skissera på några sådana strukturer som kan bidra till att förebygga uppkomsten av och bidra till lösningen av de konfliktsituationer som jag just beskrivit som hotande inför 2000 talet. Först dock några ord om preventiva åtgärder i allmänhet:

Olika sorters prevention

Primär prevention avser åtgärder som tillgodoser grundläggande mänskliga behov, som ex uppbyggnad av civilsamhället, ekonomiska utvecklingsprojekt med jämlik fördelning mellan etniska grupperingar, miljöåtgärder som minskar ekologisk stress, åtgärder som alla är avsedda att minska risken för att allvarliga konflikter uppstår mellan olika grupper.

Sekundär prevention avser försök att hantera konflikter på ett tidigt stadium, så att de inte utvecklas i våldslig riktning. Regionala konfliktvarningscentra är en typisk sådan åtgärd liksom det som ofta kallas "preventive diplomacy".

Tertiär prevention avser åtgärder som vidtas för att läka såren efter en konflikt och för att förebygga en upprepning. Ett exempel är en krigstribunal, som inte bara försöker återupprätta ett rättssystem utan också försöker skapa ett normsystem som kan verka avskräckande i framtiden.

Självklart behöver vi arbeta med prevention på alla dessa nivåer. Jag börjar med åtgärder som huvudsakligen faller inom den primära preventionen = byggande av säkerhet.

I en senare avdelning (IV) återkommer jag till konfliktanalysen och konfliktlösning som metoder (sekundär prevention) och i del V till det viktiga arbetet med fredsbyggande efter en våldslig konflikt (tertiär prevention).

Konfliktförebyggande åtgärder och strukturer

De konfliktförebyggande åtgärder och strukturer jag skisserar kommer att anknyta till den konfliktanalys och konfliktprediktion, som just har presenterats (del II).

1. Kopplingen utveckling/ bistånd och säkerhet – vikten av att hantera strukturella problem

Befolkningstillväxten är störst i de fattiga delarna av världen. Vi står inför en gigantisk befolkningsökning i länder där statsmakten redan är bräcklig och där miljöstressen redan är hög. Krav från internationella långivare på strukturella anpassningsåtgärder har redan bidragit till katastrofer i flera känsliga afrikanska länder. För att förhindra en utveckling i riktning mot "failed states" är det väsentligt att man stöttar uppbyggnaden av samhällsstrukturerna och stöttar kompetensutvecklingen hos befolkningen parallellt med ekonomiskt bistånd och ekologiska insatser.

Ett nytt ekonomiskt tänkande som respekterar grundläggande fakta, som att vi inte kan låta klyftorna växa mellan olika befolkningar och mellan olika befolkningsgrupper utan att det också blir ett säkerhetshot, är synnerligen angeläget. Ekonomiska teorier som fungerar i ett vakuum och inte tar in mänsklig lidande är en säkerhetsrisk.

Överbefolkningen kommer att bli kännbar i stora delar av världen och problematiken behöver hög prioritet. Det leder också till problem med flyktingstömmar. Antalet flyktingar i dag är uppe i 45 miljoner människor, varav 25 miljoner har flytt undan krig (enligt den svenska preventionsutredningen, 1997). Det mänskliga lidandet bakom dessa siffror är ogripbart. Åtgärder för att förhindra stridigheter och bygga upp civilsamhället är delar av samma program. Uppdelningen i en ECOSOC-sfär skild från säkerhetsfrågorna inom FN har inte varit gynnsam för ett samlat preventivt program. En förändrad organisation och ett förändrat tänkande är angeläget.

Det är också uppenbart att matproducerande länder kommer att få en ny maktställning i en värld där försörjningen börjar bli kritisk. Hur undviker vi att dessa utnyttjar denna maktställning för destruktiva syften?

Ett förändrat tänkande hos Världsbanken är hoppfullt. Medan man tidigare investerat i stora infrastruktursatsningar, som huvudsakligen lett till ökad korruption, har man nu börjat tänka om. Man är nu mera benägen att försöka påverka de fattiga befolkningsgruppernas situation, bl.a. genom mikrolån. 

I en krympande värld börjar FN-systemet alltmera framstå som ett embryo till ett internationellt samhällskontrakt. Det största hotet tycks komma från USA, som inte betalat sina avgifter och där det bland konservativa politiker finns en misstro mot FN-systemet (som också är spritt inom landet). Världens numera enda supermakt har svårt att inordna sig i något system, som skulle kunna "styra" även över denna makt.

USA har allt att vinna på att nu försöka stärka ett internationellt system, som i framtiden kan bli ett skydd om olika maktblock kommer på kollisionskurs, men detta sätt att tänka har inte en starkt röst inom kongressen och inom landet, tyvärr.

2. Nya strukturer inom FN-systemet för prevention

FN fungerar inte idealt, men det är fortfarande vårt viktigaste internationella organ. Under FN-paraplyet finns 28 olika organisationer, UNDP, UNICEF, UNHCR, FAO, som stöder viktig social och humanitär verksamhet, som med det vidgade säkerhetsbegreppet är viktiga preventiva verksamheter. För att bättre kunna hantera de utmanande strukturella problemen skulle ett närmare samarbete mellan ECOSOC-sfären och organen för säkerhet vara av central betydelse, som redan nämnts.

För att fungera bättre behöver FN också en bättre ekonomi och en bättre organisation. Hela FN:s fredsbevarande verksamhet kostar inte mer än utgifterna för New Yorks polis och brandkårsväsende och FN är hela världens polis och hela väldens brandkår!

Inom hela FN (inklusive 28 organisationer) arbetar 53 000 personer medan Mc Donalds sysselsätter 3 ggr fler personer världen över (dock med lägre lön).

FN har också problem med en ineffektiv byråkrati, som man nu försöker minska. Ett sätt att hantera det ökade trycket på insatser är att lägga ut vissa delar av verksamheten på regionala säkerhetssystem, som OSSE (se punkt 7). Där finns en kulturkompetens som är större, kanske också en tydligare legitimitet och dessutom mindre toppbyråkratiskt krångel. Ibland har man också ett vidgat mandat (även MR-frågor) inom regionala organisationer.

Dag Hammarskjöld lär ha sagt att FN kan inte ordna att världen blir ett paradis, men kan kanske hjälpa oss att undvika att vi hamnar i helvetet. Detta är en rimlig målsättning. Ska vi nå dit måste vi dock ha organ för prevention och konfliktlösning. Det är skandal att bara 0,65 % av den reguljära budgeten går till förebyggande diplomati och sysselsätter bara 40 tjänstemän inom FN-sekretariatet!

För närvarande fungerar Säkerhetsrådet som en "hela världens krismottagning", vilket det inte har resurser för. Därför är det synnerligen angeläget att man utvecklar organ, som kan hantera information som kommer in från regionala konfliktvarningscentra (se punkt 6) och utarbetar långsiktiga planer för konfliktförebyggande åtgärder i samarbete med dessa regionala centra.

FN skulle behöva ha ett nätverk av konfliktlösningsexperter och en organisation för medling i konflikter. Dessutom skulle man behöva organ som kan ägna sig åt rådgivning och mentorsverksamhet åt nyblivna statsledningar i konfliktförebyggande syfte.

Det finns också en del andra förslag på angelägna organ. Carlssonkommissionen (1995) föreslår t.ex. ett ekonomiskt och miljömässigt säkerhetsråd för att skapa ett globalt forum, som kan leda utvecklingen inom det ekonomiska, sociala och miljömässiga fältet. Med tanke på den avgörande roll som miljö, ekonomi och sociala förhållanden har bakom scenen för en rad konflikter är ett internationellt organ (vid sidan om Världsbanken) som ser till strukturella, ekonomiska faktorer ett viktigt led i ett preventivt arbete.

Miljön har mer än något annat område skapat en referensram för ett tänkande där vi länkas samman i ett ömsesidigt beroende. Å andra sidan är miljön ständigt påverkad av ekonomiska beslut. Ett globalt tänkande på detta plan är preventionsmässigt viktigt. "G7-gruppen" är alldeles för begränsad i sin sammansättning och en mera global regim är viktig för framtiden.

I det ekonomiska säkerhetsrådet skulle man också kunna ta beslut om en skatt på valuta, handels och kredittransaktioner, den s.k. Tobinskatten, som föreslagits från olika håll, och som skulle kunna finansiera miljöåtgärder, ge bidrag till hållbara utvecklingsprojekt osv.

Den internationella domstolen i Haag har tyvärr inte alls fått den roll, som det var tänkt, i det internationella säkerhetssystemet. Stater är inte bundna av domstolens beslut och ändå har stater dragit sig för att över huvud taget gå via domstolen. När FN-stadgan skrevs var målsättningen att allt flera konflikter skulle kunna lösas med skiljedomsförfarande. Så har det inte blivit. Ett stärkande av domstolens ställning och av skiljedomsförfarande vore viktigt. Till att börja med skulle man kunna utvidga den rådgivande verksamheten.

FN behöver slutligen gå ut med en brett upplagd information om de internationella reglerna inte tillåter utträde med våld för en etnisk minoritet från en stat, så att minoritetsgrupper världen över får klart för sig att "suveränitetsprincipen" gäller. Man behöver dock också informera om möjlighet till autonomilösningar inom statens ram och bygga upp minoritetsskyddet inom FN (se punkt 8).

3. Demokrati med garantier för etniska minoriteter

Hur det demokratiska systemet är uppbyggt och underbyggt avgör hur konflikter hanteras och därmed också stabiliteten inom ett land. Vi glömmer lätt bort att demokrati i sig är en konfliktlösningsmetod – man räknar röster i stället för döda kroppar på slagfältet. I en multietnisk stat är det väst-europeiska parlamentariska majoritetssystemet mindre lämpligt, eftersom det inte garanterar en plattform för etniska minoritetsgrupper. Mycket arbete har dock lagts ned på att finna alternativa proportionella eller andra former (se Montville, J, Conflict and Peacemaking in Multiethnic Societies, 1991). Inte bara i parlamentet utan i hela samhället kan det vara viktigt med proportionella tillsättningar av tjänster och olika program för "affirmative action" om en eller flera grupper har diskriminerats. Ekonomiska och ekologiska utvecklingsprogram behöver ha en inbyggd mekanism för att se till att vissa etniska grupper inte kommer att missgynnas.

Den libanesiske fredsforskaren Azar (1986) ger en ram för vad ett samhälle behöver tillgodose: Etniska grupper behöver garantier att deras säkerhet inom staten är garanterad, att de har möjlighet att utveckla sin egen identitet och att de har kontroll över de frågor, som direkt påverkar gruppens liv. Det kan ex gälla ekonomiska beslut avseende den region, där man lever etc. Det finns en FN-resolution (A 47/49, 1993) från den 18 dec 1992: Declaration on the Rights of Persons belonging to National or Ethnic, Religious or Linguistic Minorities, som i stort innehåller just detta. Det gäller att få stater att leva upp till denna deklaration.

Ett grundläggande problem är att få ledare att fatta att de vinner på att respektera etniska minoriteter – att slå in på en annan väg är livsfarligt. Speciellt oerfarna ledare har visat sig riskabla, då de använder sig av syndabocksmönster för att avleda befolkningens uppmärksamhet från besvärande problem. En ny beteckning på dessa ledare är träffande, "konfliktentreprenörer".

Ett mentorssystem (ex med avlagda presidenter som kloka mentorer/rådgivare men utan makt) skulle kunna vara ett steg på vägen att lära upp nya ledare i deras svåra jobb och hjälpa dem att växa in i rollen. Högkommissarien för Minoriteter inom OSSE har i princip fungerat som en klok mentor (Se nedan p 7) inom det europeiska säkerhetssystemet.

Arbete som garanterar etniska minoriteters rättigheter är en mycket god förebyggande åtgärd, som kan undvika problem i framtiden. I Malaysien tog man t.ex. på allvar de etniska konflikterna mellan de infödda malaysiska befolkningen och en stor kinesisk handelsklass. Genom selektiva ekonomiska stödåtgärder lyckades man balansera upp problemet. På Sri Lanka vidtog man inte tidigt åtgärder för att tillgodose den etniska minoritetens missnöjesyttringar och man har hamnat i en lång och blodig konflikt med de Tamilska Tigrarna (Hettne, 1990).

När vi talar om etniska konflikter är det viktigt att påminna sig att konfliktorsaken oftast är ekonomisk eller kulturell diskriminering. Om den multietniska staten inte på ett tidigt stadium försöker ta itu med problemen kan konfliktnivån bli så pass hög att ganska avsevärda åtgärder på ett sent stadium inte accepteras som tillfredsställande utan konflikten går vidare till sökande av utträde eller självbestämmande.

Vi behöver dock också vara medvetna om att etniska motsättningar kan utnyttjas cyniskt av politiska ledare för sina egna (makt-) syften. Jag har visat detta i rapporten "Hur kunde det hända?"(1993) som beskriver situationen i det forna Jugoslavien I sådana fall är det åtgärder som begränsar ledarnas destruktiva agerande som blir det primära preventionsmålet. Man kan t.ex. behöva bidra med oberoende informationskällor, som ger en korrekt information till medborgarna.

Demokratiska strukturer kan tjäna som en buffert, som kan hantera uppkomna konflikter, så att de inte behöver ta en destruktiv bana. I en välfungerande demokrati finns det en rad samhälleliga institutioner, som ägnar sig åt konfliktlösning på basal nivå.

Demokratiska samhällen anses ha vissa inbyggda spärrar mot ett alltför konfliktproducerande uppträdande. Forskarna menar att demokratiska stater mera sällan startar krig med varandra och möjligheten att lösa kriser inom statens ram är större. En orsak till detta är kanske att det i en demokrati finns chans att leva ut olika konflikter inom systemet så att konfliktbeteendet inte behöver kanaliseras utanför systemet.

Det är dock viktigt att vara uppmärksam på att övergången till en mera demokratisk styrelseform från en auktoritär regim är en riskabel process med många fallgropar (se punkt 4).

4. Stödsystem vid övergångskriser

Det tar tid att bygga upp verkligt demokratiska institutioner och att få till stånd ett fungerande rättssamhälle. På vägen kan processen skena iväg i olika riktningar, vilket vi har sett i det forna Jugoslavien och i en rad stater i det forna Sovjetsystemet.

"Övergångskriser" kräver särskilda stödåtgärder och stor vaksamhet från de regionala och internationella säkerhetssystemen. Såväl människors som samhällssystemets omställningskapacitet har sina begränsningar. I övergångsskeden ser vi ofta en ökad ångest och regression som behöver motverkas med fasta ramar.

En välutvecklad "rule of law", med inbyggda garantier för rättssäkerheten är synnerligen viktigt för att hantera övergångsångesten. Det är ofta angeläget med ekonomisk hjälp, som återger människor framtidstron men också åtgärder mot korruption, så att inte detta hämmar den ekonomiska utvecklingen. Stöd att bygga upp hela civilsamhället är också centralt liksom ett mentorsystem för nya ledare.

Övergångar sker på olika sätt. Det kinesiska samhället är statt i snabb förändring, men här har man startat med ekonomiska reformer medan man bibehåller en auktoritär partistruktur. Denna asiatiska modell har ofta visat sig framgångsrik genom att inte utsätta människor för en kaotisk samhällsstruktur parallellt med omfattande ekonomiska reformer.

5. Internationell domstol och stärkande av påföljdssystemet

På det nationella planet sköts efterlevnaden av lagar och förordningar av en väl utvecklad byråkrati i samarbete med domstolar och polis. Avsaknaden av denna typ av verksamma organ för påföljd (enforcement) på den internationella arenan har givit utrymme för oacceptabelt konfliktbeteende från olika regimers sida.

Försök att etablera en permanent internationell domstol går tillbaka till FN:s startande men 1998 togs äntligen ett beslut i Rom om inrättandet av en sådan (trots mycket motstånd på centrala punkter från USA som officiellt stött förarbetet). När 60 länder skrivit under avtalet kommer denna internationella brottsmålsdomstol att inrättas som ska döma vid folkmord, brott mot mänskligheten och vid krigsbrott men också dömer brott som terrorism, internationell narkotikasmuggling etc.

Förebyggandetanken bakom en internationell domstol är enkel. De som bryter mot internationella lagar ska veta att de kan komma att ställas till svars för sitt handlande.

I samband med folkmorden i det forna Jugoslavien och i Rwanda har speciella "War Crimes Tribunals" upprättats, men att upprätta en speciell tribunal tar lång tid och sker bara i undantagsfall. Ett permanent organ är ett viktigt tillskott även om dess funktion försvagades av kompromisser under den konferens som beslutade om inrättandet (Rom 1998).

Också andra åtgärder, som stärker påföljdsmekanismerna i världen, som ex avtal om "accountability" och inrättandet av Mänskliga Rättighetsdomstolar på varje kontinent (se punkt 10) skulle bidra till en säkrare värld.

Åtgärder som generellt stärker det internationella normsystemet liksom utarbetandet av icke-våldsliga lösningar av konflikter är självklart också väsentliga.

6. Regionala konfliktvarningscentra kopplade till FN för "early warning"

FN-systemet har förvarningssystem när det gäller hungerkatastrofer, men inte när det gäller säkerhetsfrågorna! Detta är en defekt sedan det kalla krigets dagar, då det var andra varningstecken som gällde.

Ur det internationella samfundets synvinkel är det mest effektiva att bygga ut ett system med regionala konfliktvarnings- och konfliktlösningscentra. De kan göra preventiva konfliktanalyser, som kan användas för att förebygga att spirande konflikter leder till en våldsspiral. Med hjälp av rapportörer inom NGO:s i olika länder, kan man på dessa centra på ett tidigt stadium få information om uppseglande konflikter.

Genom att en gedigen baskunskap redan finns insamlad om kulturerna inom regionen kan det preventiva arbetet dras igång tidigt och på ett kvalificerat plan.

Om en kris verkar vara under uppsegling kan man ta initiativ till en mera officiell "fact-finding mission" till området. Tvärvetenskapliga kristeam från den regionala konfliktlösningscentret tillsammans med internationella diplomater kan då snabbt bege sig till området (i regional- eller FN-regi) och närmare analysera utvecklingen. Genom sin samlade kunskap kan teamet ge väl underbyggda råd till Säkerhetsrådet om konfliktförebyggande åtgärder, som passar in i det aktuella kulturklimatet. Analysen kan leda fram till förslag om preventiva åtgärder av typen internationella observatörer, en preventiv fredsstyrka, ekonomiskt stöd eller politiskt stöd för att minska kristillstånd, inrättandet av buffertzoner etc.

Det finns ett förvirrande antal olika NGO-organisationer, som har försökt att på olika sätt avhjälpa bristen på konfliktvarningscentra, men problemet har varit att det inte har funnits upparbetade kanaler till FN-systemet och inte heller FN-organ som kan hantera informationen effektivt. Det kan inte nog betonas vikten av att ett system med adekvata kanaler till beslutande FN-organ byggs upp för utan ett sådant faller alla förvarningar platt till marken.

7. Regionala säkerhetsorganisationer – modell OSSE

Det arbete som för Europas del startade med ESK, numera OSSE, har bidragit på ett positivt sätt till förtroendeskapande åtgärder och större säkerhet i Europa. Man startade utan att ställa inträdeskrav och arbetade systematiskt för att bygga upp ett större förtroende via dialoger och samarbete på det militära planet, liksom vad gäller det civila samhället. En avgörande skillnad finns i förhållande till FN-systemet, då man hela tiden inom OSSE har haft rätt att "lägga sig i" statens inre angelägenheter. Genom att ha en "accountability-princip" kan man ställa statsledningar till svars för hur de hanterar sina respektive befolkningar. Man har sedan 1993 en Högkommissarie för Minoriteter, som har utfört ett viktigt arbete med tyst diplomati. Man har också skickat ut ett antal "missioner" till olika oroshärdar.

Själv intervjuade jag 1994 den OSSE-mission, som var stationerad i Tbilisi och arbetade med övervakning av stilleståndsavtalet i Syd-Ossetien. De arbetade också med att få till stånd en konfliktlösning mellan regeringen i Georgien och utbrytarregionens ledning. Det var en liten, obyråkratisk och synnerligen kompetent mission, som ingav mycket respekt.

EU arbetade också i Georgien med långsiktigt tekniskt bistånd och utvecklingsstöd (TACIS-programmet) under återuppbyggnaden av landet. Man bidrog också med experter på federala lösningar, för att kunna hitta lösningar på de etniska motsättningarna.

Det var mycket goda exempel på hur man kan arbeta konstruktivt förebyggande och konfliktlösande.

OSSE har inte alls de resurser, som skulle behövas, men detta arbete kan eventuellt bilda modell för andra regionala säkerhetsorganisationer. Fördelen är att man inom regionen har en kulturkompetens, och ofta kan arbeta mera obyråkratiskt och bygga på ett genuint intresse för en stabilisering av regionen.

DEL IV. KONFLIKTLÖSNING